comitato notarile della regione campania

   Distretto di Salerno

 

Trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà nei piani di zona e

pagamento del corrispettivo

 

- La fattispecie concreta -

L'art.31, commi quarantacinquesimo e seguenti, della legge numero 448/1998 stabilisce che i Comuni possono cedere in diritto di proprietà le aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18 aprile 1962 n.167 e già concesse in diritto di superficie ai sensi dell'art. 35, comma quarto,  della legge 22 ottobre 1971 n.865.
Avvalendosi, pertanto, di tale facoltà, il Comune di Salerno, già con proprio atto del Consiglio Comunale (n.31 del 7 giugno 1999), in accoglimento delle richieste formulate da molte cooperative assegnatarie, deliberò di consentire la trasformazione in diritto di proprietà dei lotti già concessi in diritto di superficie, e , in particolare, dispose che la  trasformazione avvenisse "senza ulteriori aggravi di spesa a carico degli assegnatari medesimi" considerata la congruità degli oneri complessivi già posti a carico dei concessionari rispetto alle modalità di determinazione del corrispettivo fissate dal comma quarantottesimo del citato art.31 per tale ipotesi di trasformazione.
Di recente, poi, in accoglimento di tale indirizzo, sempre il Comune di Salerno, con proprio atto di Giunta (n.777 dell'1 giugno 2005) ha approvato lo schema di atto pubblico, predisposto di concerto con i notai incaricati dalle stesse cooperative, avente a oggetto la modifica della Convenzione già stipulata ai sensi dell'art.35, comma settimo, della legge n.865/1971 e la conseguente trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà.
La mancata previsione da parte del Comune, e quindi pure nello schema di atto pubblico predisposto, dell'ulteriore "pagamento di un corrispettivo determinato ai sensi del comma 48", come letteralmente stabilito nell'inciso finale del comma quarantasettesimo sempre del citato art.31 della legge numero 448/1998, ha suscitato perplessità circa la legittimità del procedimento e la validità della nuova convenzione, sebbene integrativa della precedente, per l'assenza di un prezzo ulteriore quale corrispettivo del trasferimento del diritto.
Tali perplessità non sembrano, però, condivisibili per le considerazioni che seguono.

 

- L'evoluzione normativa e il contenuto della normativa vigente -

Già con l'art.3, commi settantacinquesimo e seguenti, della legge 549/1995, fu prevista la trasformabilità del diritto di superficie in diritto di proprietà come modifica della convenzione esistente tra Comune e assegnatario sull'area inclusa in piano di zona. Successivamente, l'art.3, commi sessantesimo e seguenti, della legge 662/1996 si limitò a ritoccare solo in parte l'impianto normativo precedente e estese la trasformabilità anche alle aree comprese nei piani P.I.P.
Solo, però, con l'art.31, commi quarantacinquesimo e seguenti, della legge n.448/1998, che è la normativa vigente, la materia in oggetto viene interamente riformulata :
- facoltà per i Comuni di cedere in proprietà le aree concesse in diritto di superficie, come previsione di carattere generale e senza più alcuna distinzione; (comma quarantacinquesimo);
- disciplina del procedimento e natura di contratto con prestazioni corrispettive dell'atto modificativo (scambio di proposta e di accettazione e la trasformazione del diritto dietro pagamento di un corrispettivo); pertanto,  pur essendo l'iniziativa del Comune, occorre procedere a un accordo tra quest'ultimo e l'assegnatario dell'area e/o suoi aventi causa inteso a modificare la precedente convenzione; (comma quarantasettesimo);
- indicazione dei criteri per  la determinazione del corrispettivo, detratti comunque gli oneri di concessione del diritto di superficie, e previsione del costo massimo dell'area; (comma quarantottesimo);
- esclusione in ogni caso della retrocessione di somme in eccesso già riscosse dai Comuni; (comma quarantanovesimo);
- in particolare, valutazione "complessiva e unitaria" del costo dell'area,  compensazione del corrispettivo con gli impegni economici già assunti e  esclusione, comunque, dell'obbligazione a carico del Comune di restituire le somme, già versate, che risultessero eccedenti, rispetto al costo complessivo dell'area definitivamente ceduta in diritto di proprietà, una volta pure applicato il meccanismo di detrazione secondo quanto previsto dal comma quarantottesimo; (combinato disposto dei comma quarantottesimo e quarantanovesimo).
- Pertanto, dal rinnovato procedimento stabilito dal legislatore, risulta evidente il collegamento non solo "giuridico" ma anche "economico" tra le convenzioni, quella iniziale e quella successiva modificativa di trasformazione del diritto.

 

- Considerazioni -

Senza dubbio uno degli scopi della normativa in oggetto è quello di far affluire ai bilanci comunali ulteriori risorse finanziarie. In tal senso, è significativo che le norme passate in rassegna sono contenute rispettivamente nelle Leggi finanziarie per gli anni 1996 e 1997 e 1999. Ma sarebbe facile obiettare che tale collocazione non è senz'altro decisiva tenendo conto che è ormai prassi consolidata inserire in tali testi di fine anno le novità normative per i settori più disparati.
Non si può, invece, prescindere da altre e diverse considerazioni decisive e pregnanti.
La finalità principale dei piani di zona è di agire con efficace previsione nelle zone non ancora edificate, ma previste come zone di espansione, e nel contempo favorire la costruzione di alloggi a costo contenuto rispetto ai normali prezzi di mercato per soddisfare le esigenze dei più deboli, e assicurare l'urbanizzazione di una determinata zona con i relativi opere e servizi (v. Mengoli, Manuale di Diritto Urbanistico, Milano, 2003, pag.326).
L'amministrazione gode di ampi poteri discrezionali nelle scelte in ordine alla concreta individuazione delle aree e nel procedimento di formazione e attuazione. Ma per la convenzione, da stipularsi ai sensi dell'art.35 della legge numero 865/1971 e s.m.i., il legislatore stabilisce specifici contenuti, nei quali  è dato rinvenire il contenuto essenziale, in particolare per stabilire i corrispettivi della convenzione (in misura del costo di acquisizione delle aree e delle opere di urbanizzazione secondo parametri normativi inderogabili, non potendosi stabilire a carico del concessionario aggravi ulteriori  rispetto a quelli normativamente stabiliti) e per la  salvaguardia del vincolo di destinazione delle aree  al servizio pubblico dell'edilizia economica e popolare (v. Solinas, Il piano di zona per l'edilizia economica e popolare, Padova, 1985, pag.179).
Per tale prevalenza degli aspetti pubblicistici sottesi alla materia indicata e alla luce dei procedimenti amministrativi che normalmente precedono la stipula della convenzione, la dottrina e la giurisprudenza qualificano la convenzione come concessione-contratto, cioè un meccanismo contrattuale complesso condizionato dalla connotazione pubblicistica di uno dei contraenti e caratterizzato da aspetti pubblicistici e da aspetti privatistici(v., per un panorama dei più significativi contributi, "Convenzioni urbanistiche e tutela nei rapporti con i privati, a cura di M.Costantino, Milano, 1978; Gambaro, La proprietà edilizia, Trattato Rescigno, Torino, 1984, 539; Pallottino - Bonaccorsi, Soggetti e strumenti per la realizzaizone degli interventi di edilizia residenziale pubblica, in La casa di abitazione, Milano, 1986, pag.455; cfr. Cass. 3 settembre 1998, n.8768, in Giur.it., 1999, I, 1, 624).
Ne risultano, quindi, caratterizzati il contenuto dello  schema contrattuale - che non può essere pensato e interpretato secondo schemi tipici di diritto privato  (mero trasferimento del diritto verso il pagamento del corrispettivo) - e la natura del rapporto Comune concedente - concessionario - complesso e destinato a prolungarsi nel tempo. 
La presenza, poi, nel rapporto della Pubblica Amministrazione con i tutti i suoi privilegi, comporta che quest'ultima abbia la facoltà, a fronte di sopravvenute esigenze pubbliche, di determinare la modifica della convenzione.
Con il meccanismo della concessione delle aree in diritto di superficie si è inteso senz'altro rafforzare il controllo pubblico sull'espansione edilizia e l'esigenza di coinvolgere l'iniziativa degli operatori privati nella fase attuativa dei piani.
Dopo un primo impatto, però, l'assegnazione in diritto di superficie si è di fatto svuotata di concreta problematica sociale e politica, stante il lungo periodo della concessione (da 66 a 99 anni, prorogabili per un pari periodo), senz'altro anacronistico e incomprensibile, considerato pure che la durata di efficacia del piano di zona è di diciotto anni (art.51 della legge numero 457/1978).
Anzi, essendo pure stato abrogato il rapporto prima obbligatorio fra aree da assegnare in diritto di superficie ed in diritto di proprietà (art.3, comma sessantatreesimo, legge 662/1996), una volta perfezionata la procedura acquisitiva delle aree e realizzate le finalità del piano di zona,  vengono meno le ragioni, giuridiche e economiche, perchè l'amministrazione continui a mantenere la titolarità  del diritto di nuda proprietà sull'area già assegnata.
Così per quanto qui si tratta, lo stesso legislatore ha palesemente cambiato direzione e  ha inteso favorire la "dismissione" della nuda proprietà dell'area da parte del Comune, il quale, nell'assumere con piena discrezionalità l'iniziativa, adotterà le determinazioni sue proprie con tutte le valutazioni del caso e deciderà se addivenire o meno alla trasformazione degli esistenti diritti di superficie in diritti di proprietà, prescindendo da alcuna distinzione tra le aree già concesse in diritto di superficie (v. Casu, Studio n.2666 del 9 febbraio 2000, in CNN del 24 marzo 2000; Centofanti, La pianificazione urbanistica, Milano, 2005, 615).
Per quanto innanzi è evidente che pure nella fattispecie che qui si tratta lo schema contrattuale (la convenzione modificativa), che disciplina il rapporto tra Comune-concedente e cooperativa assegnataria, non è un meccanismo negoziale "meramente privatistico" (trasferimento del diritto verso il pagamento del corrispettivo), ma un meccanismo negoziale complesso (concessione-contratto) caratterizzato prevalentemente da "aspetti pubblicistici" espressi dalle determinazioni che il Comune adotterà una volta valutato il caso concreto per addivenire alla "trasformazione". Di tanto è ben consapevole il legislatore. Infatti, consapevole dell'ampia casistica e in particolare dei numerosi rapporti economici non definiti tra concedenti e concessionari (in particolare per i tempi e i costi delle procedure espropriative per l'acquisizione delle aree), argomentando dal combinato disposto dei commi 47° e 48° e 49° dell'art.31 della legge 448/1998 (procedimento amministrativo, determinazione del corrispettivo da parte del Comune, fissando i limiti massimi e salva comunque  la compensazione con gli oneri già sostenuti, la esclusione della retrocessione di somme maggiori versate), il legislatore consente che la trasformazione avvenga "senza ulteriore aggravi", stante il "collegamento pubblicistico-funzionale-economico" tra la convenzione principale e la convenzione di "trasformazione" modificativa-integrativa.

 

- Conclusioni -

Per tutto quanto sopra considerato, nel caso concreto, appare legittimo il procedimento adottato dal Comune di Salerno.
Infatti il Comune deliberò la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà senza ulteriori aggravi di spesa a carico degli assegnatari solo dopo avere "Visto l'art.31, comma 47, della legge 23 dicembre 1998 n.448... e le modalità operative" e dopo avere "rilevato che la trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà possa avvenire senza aggravi di oneri per i privati che lo richiederanno e ciò in quanto l'onere già posto a carico dei concessionari non è stato differenziato in ragione della minore ampiezza di contenuto del diritto concesso", e, in particolare, che "il corrispettivo già posto a carico dei concessionari rimane nei limiti previsti dal successivo comma 48 della norma richiamata" (citata delibera Consiglio Comunale numero 31 del 7 giugno 1999). E, quindi, successivamente, sempre il Comune di Salerno, con il citato atto di Giunta dell'1 giugno 2005, definendo anche la misura del rapporto economico con i concessionari, ha approvato lo schema della convenzione modificativa recependo quanto sopra già deciso in sede Consiliare.
Pertanto, il Comune, dopo avere con proprio procedimento interno fatte tutte le valutazioni del caso, adotta la determinazione di addivenire alla trasformazione senza alcun ulteriore versamento di corrispettivo in conformità di criteri di valutazione e di compensazione rimessi al Comune dalla normativa in merito.


Il Consigliere delegato
Notaio Filippo Ansalone